关于公共财政的理论观点综述
四、“公共财政”的职能：
第一种观点认为：
中国公共财政的基本职能：由于我国正处在由计划经济向市场经济转型时期，政府承担着繁重的领导经济改革即经济体制创新和促进经济增长的重任。其中体制转型与经济增长的双重目标，从根本上规定了我国公共财政的基本职能是资源配置、调节收入分配和稳定经济，发育和完善市场、培育市场体系、提高国有企业经济效益和促进经济增长的职能。（1）支持经济体制创新的职能；（2）管理国有资产的职能；（3）建立财政投融资管理体系；（4）调节收入分配的职能；（5）稳定经济和促进经济发展职能。[17]
第二种观点认为：
公共财政的职能范围： 由于财政是政府实现其职能的财力保证，因而公共财政又从财力上规范和制约了 政府这种职能范围。具体表现为：
1、政府从三位一体（政权组织、全民生产资料所有者、生产经营的组织者和指挥者）向社会管理者转变。市场经济下社会管理者的经济职能是对市场运行的保障、服务、监督功能，即维护市场运行正常秩序（法律法规和行政管理）；提供市场自身不能解决的外部条件（如公共产品和服务，如基础设施）；对市场进行宏观调控，弥补和纠正市场机制的缺陷，促进市场的平稳运行，实现效率与公平的最佳组合，对市场机制能有效发挥作用的领域，政府逐步做到不直接干预，或不进入。
2、财政适应政府职能转变而进一步清除计划经济的旧模式，向适应市场经济的要求前进了一大步。公共财政从财力分配和资源配置的角度明确了政府与市场的边界，使财政分配从统包大揽中进一步脱身出来，能够更加明确、有效地解决财政分配的“越位”和“缺位”问题，更好地抓大事，管宏观，做好为市场顺畅正常运转提供公共服务，创造外部条件的职责。
3、为振兴财政，深化财政改革树立了明确的目标。公共财政体现了市场化改革中的财政目标模式，为正确的界定和健全财政职能，明确规范财政收支范围，加强财政管理和法制建设提供了明确的目标，这也就为振兴财政提供了条件。[18]
第三种观点认为：
提倡在中国实行“公共财政”的同志本意是让财政退出竞争性资源领域。一般来说，这种指导思想是符合社会主义市场经济要求的，但结合我国当前实际，有些问题也值得认真思考：其一，主张财政退出竞争性领域，从发展方向来说是对的，但只要明确社会主义市场经济下的财政职能就可以了，也不必将已经约定成俗为大家所熟悉的财政概念改为“公共财政”。现代财政理论是从政府与市场的关系来界定政府职能和财政职能，竞争性领域通过市场配置可以实现效率，政府和财政自然可以不参与，而政府和财政的配置职能是弥补“市场失灵”，满足社会公共需要，提供“公共物品”，其中包括基础设施。其二，财政退出竞争性领域作为发展方向是对的，但不能不考虑我国当前的实际，主要是我国经济在相当长的时期内仍处于发展中阶段，面临着艰巨的结构性调整任务，而实行市场经济国家的经验证明，结构性调整不可能靠市场自发来实现，靠银行贷款和部门收费或建立部门基金都会造成不良的后果，只有发挥财政的资源配置职能才是正确的途径。其三，所谓竞争性领域也要作具体分析，诸如钢铁、煤炭、化工、铁路、民航以及高新技术等支配国民经济命脉的基础产业部门，既具有垄断性，又具有一定的竞争性，在我们这样一个资本市场不发达的国家，也只能通过发挥财政的配置资源的职能，才能得到加速发展。第四，我国竞争性部门的大中型国有企业，过去和现在都是国家财政收入的主要来源，当然这些企业的出路是实行股份制改造，面向市场，但这要有一个过程，当前国家只索取不返还，撇开不管，将不利于增强这些企业竞争能力，将不利于这些企业的生存和发展，这里也需要财政在资本金投入方面或实施某些优惠政策给以支持。[19]
第四种观点认为：
财政制度是规范公共部门经济行为的约束条件。财政效率制度分两个层次。一是政府的效率资源配置制度。政府决定提供公共商品种类、数量和质量，由此给公共部门安排资金。二是公共部门的生产效率制度，即按照政府配置的资源生产出尽可能多的公共商品，或生产出质量尽可能高的公共商品。效率问题是基础，效率优先始终是财政制度建构中要遵循的原则。
（1）公共部门的生产效率制度实质上是公共部门内部的激励约束制度。这主要要处理好集权和机动权的关系以信公共商品的生产成本和个人利益的关系。公共部门是贯彻政府意图的“生产单位”，因此集权是必要的，即必须按照政府的意图建立各种规章制度。但是要使公共部门每一个工作人员的工作象工厂一样“程序化”是不可能的。因此，设置“机动权”地解决这一矛盾的手段。但“机动权”太大就难以考核和监督，这就有可能使“寻租”成为现实。二是市场机制的不完善，使得从事市场机制运行的个人的单位到公共部门中去寻找更大的“利润”，这为“寻租”提供了条件。因此，正确处理程序化和机动权的关系是公共部门制度建构中要注意的问题。
（2）公共部门的“投入”相当于生产公共商品的成本 （当然不是全部成本）。支出和公共部门中工作人员的“个人福利”是密切相关的。这里的个人福利包括公共部门工作人员的特权、尊严以及与个人福利相一致的公共开支。这就是说公共部门支出的增长有可能公私不分。显然，这与公共部门的生产效率要求不符。怎样激励公共部门工作人员的积极性，同时又要抑制公共支出的过度（无效率）增长，是公共部门效率制度建构中要解决的重点。
（3）无论在理论上还是在实践是，世界上还没有一个国家解决了效率财政制度的建构问题。但在实际的做法上，有利于逼近效率的机制可供借鉴。这主要有：建立政治家、官员（行政长官及工作人员）、选民（公共商品的消费者及成本负担者）的制衡机制；建立信息收集、处理和传送的机制；加强资源配置方案的成本收益分析；在统一的中央政策下扩大各级地方政府的自主权，等等。[20]
资料来源：
[1]：叶振鹏：《适应社会主义市场经济的要求重构财政职能》，《财政研究》1993年第3期。
[2] [9] [12] [18]：李 利：《国家的钱应该怎样花》，《嘹望》1994年4月12日第15期。
[3]：张 馨：《市场经济不存在公共财政吗》，《财政研究》1998年第8期。
[6]：叶子荣：《“公共财政”辨析》，《财政研究》1998年第4期。
[7] [19]：陈 共：《关于“公共财政”的商榷》，《财贸经济》1999年第3期。
[8]：刘邦池：《当前财政学建设的若干理论问题》，《财政研究》1996年第7期。
[10]：叶振鹏、张馨：《双元财政》一书，1999年第2版。
[4] [13]：邓子基：《我所理解的公共财政》，《中国财经报》1999年3月26日。
[14] [15] [17]：冯健身、方淑芬：《论中国公共财政》，《财政研究》1999年第3期。
[20]：吴俊培：《重构财政制度的思路》，《中国财经报》1999年4月9日。
[5] [11] ： 李 利：《构建中国的公共财政基本框架》，《嘹望》1999年第7－8期。
[16]：王加林：《努力构筑公共财政新框架》，《中国财经报》1999年3月12日
